今年是我国财政国库管理制度改革20周年。20年前为什么启动这项改革?20年间发生了怎样的变化?未来这项改革又将走向何方?回顾与思考这些问题，有助于加快建立现代财政制度，推动实现国家治理体系与治理能力的现代化。
市场经济孕育和催生现代国库管理
社会主义市场经济的快速发展和不断成熟，孕育和催生了现代国库管理理念和制度的形成。
现代化的财政管理，源自于国库收缴、存放、拨付、采购、融资、投资、现金管理、会计核算、财务报告、动态监控等日常工作。正是这些看似寻常的业务，决定着政府决策预期目标能否实现以及公共产品或服务提供过程的有效性。
在2000年之前，我国建立和实行分项预算与分散收付制度。与市场经济的需要相比，这种传统的管理制度存在诸多弊端：财政职能大包大揽，“越位”“缺位”并存，预算分配方法落后，资金分散式收付，粗放式管理且监督乏力等。诸多问题，不一而足。随着市场经济的日渐繁荣，由此带来的资金使用效率不高、乃至滋生权力寻租等，客观上要求改革这种资金收付制度。
2000年6月，财政部按照部门预算管理要求调整内设机构，创建国库司，负责国库集中收付和制度改革。同年8月中旬，财政部向国务院领导报送《关于实行国库集中收付制度改革的报告》，选择中央粮库建设资金和车辆购置税交通专项资金进行财政直接拨付的改革试点。11月28日，第一笔中央粮库建设资金按照新办法顺利直接拨付到项目建设单位，改革试点获得成功。从这一天起，我国实行了50余年的传统拨付方式开始改变，财政国库管理制度改革的帷幕徐徐拉开。
财政国库管理塑造现代预算和国家治理
在由传统社会走向现代社会的过程中，财政国库管理往往作为先行力量成为塑造国家的利器，而后在现代国家成长阶段成为稳定和完善国家治理的工具和手段。现代财政国库管理制度的建立和完善，是塑造现代预算进而实现现代国家治理的重要推动力。
在我国，自改革伊始，财政国库管理就受到中纪委的重视和支持，作为一项源头上反腐败的重要举措，在实践中发挥出“将权力关进制度的笼子里”的成效，并彻底终结了预算外资金时代。1993年，有关方面在酝酿分税制改革时，曾想一并解决预算外资金问题。预算外资金是改革开放初期国家“没钱给政策”的产物，曾发挥过积极作用，也带来越来越多的副作用。为避免“四处出击”，不影响分税制改革的顺利推进，暂时放弃了预算外资金管理改革的想法。这一历史遗憾，在2001年被弥补。财政国库管理制度改革启动后，以“收支两条线”管理为契机，打破部门及预算单位“自收自支、收支一体”的利益链条，预算外资金成为清理的对象。
财政国库管理制度改革的核心要义，就是通过建立国库单一账户体系，对财政资金实行集中收缴和集中支付，对国库存款余额进行运营管理，依托资金收付信息和利用现代信息技术动态监控预算执行全过程，以权责发生制政府会计核算为基础反映和报告政府财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。经过20年不懈努力，一个富有控制力、高效益、日益公开透明的现代财政国库呈现在世人面前。回想一下，2000年全国财政收入只有1.3万亿元，2011年超过10万亿元，2019年达到19万多亿元。如果没有建立这套制度，根本无法保证巨额财政资金的支付安全和运行效率。
党的十八大之后，我国进入全面深化改革的新时代。2019年，财政部部署推进预算管理一体化建设，财政国库管理改革遵循统一的管理流程和规则，加强标准化和规范化建设及各业务环节之间的衔接，提高改革的整体性、协同性，通过将规则嵌入系统强化制度执行力，向着国家治理现代化迈出新的一步。
协调财政与金融关系推进国库制度现代化
回望20年财政国库管理制度改革，我们不能忘记央行及金融系统为适应这项改革推行了一系列重大变革和做出的巨大贡献。协调财政与金融的关系，是财政国库管理制度现代化的重要议题。
1948年，马寅初在谈到中央银行与财政部在国库管理中的关系时，曾指出“人们普遍误认为中央银行为国库者，中央银行既为国库，其办理国库事务之部分，即为国库主管机关。其实，中央银行无非为代理国库之银行，自己并非国库。”此可谓智者之言，不偏不倚，说出了真相。
经验表明，现代财政国库管理离不开金融系统，只有借助于现代化的金融系统，财政才能以低成本、高效率的方式实现各项国库职能。金融系统更不能取代财政，视自己为国库。所谓国库，是国家的金库，其管理主体当然是各级政府，由财政受政府之托来具体管理国库。
国库是财政与金融紧密联系的重要结合点。财政资金的收缴和支付、政府债券的发行、国库现金管理操作的实施、财政经济形势的预测等，都需要财政与央行相互协调配合。20年来，在党的集中统一领导之下，我国财政与央行各自发挥专业优势，形成具有中国特色的常态化沟通、紧密协调配合的国库管理关系，这是我国财政国库管理制度改革取得的一项重要成果。
将改革进行到底
马寅初在他著述的《财政学与中国财政——理论与现实》一书中提出：“征收机关不准自行收纳，支用机关不准自行保管”“支出机关由领到支付书以至经费支出，始终不见现金”“工资统一发放，银行代发”“国库资金集中后应充分调配使用，实现财政与央行的协调配合”“如是，国库不至虚糜，而政治可望清明矣”。可见，马寅初在1948年即已初步形成现代财政国库思想。这是我们中国人自己第一次提出现代财政国库管理理念，是我国国库制度现代化的第一次历史机遇。
如今，20年过去了，我国基本建成现代财政国库管理的制度框架。然而，我们也应看到，与党中央、国务院确定的改革目标相比，与国家治理现代化的要求相比，与国际上比较成熟的现代国库制度相比，还有一定的距离。
要想把财政的钱真正管住用好，必须控制住钱背后的权力;要想把权力关进制度的笼子里，必须控制住权力行使遗留下的信息痕迹。只要控制住了信息，就一定能约束住权力。今天，我们迎来了第四次工业革命的重大机遇，借助新一代智能化信息技术，完善政府预算及国库管理全过程的现代化改革，是通往现代国库和推动实现国家治理现代化的必由之路。
